Svincolo delle merci prima della definizione dei controlli

Con la circolare 17 novembre 2023, n. 23/2023, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha illustrato la disciplina relativa allo svincolo delle merci ai sensi dell’art. 194 Reg. (UE) 952/2013 (cdu).

Come noto, il paragrafo 1, primo periodo, di tale disposizione prevede che le autorità doganali procedono allo svincolo delle merci non appena le indicazioni contenute nella dichiarazione in dogana sono state verificate oppure accettate senza verifica, “quando sono soddisfatte le condizioni per il vincolo delle merci al regime in questione e sempre che siano state applicate le eventuali restrizioni e le merci non formino oggetto di divieti”.

Il secondo periodo del paragrafo 1 del suddetto articolo 194 stabilisce che “il primo comma si applica anche quando la verifica di cui all’art. 188 non può essere ultimata entro un termine ragionevole e la presenza delle merci ai fini della verifica non è più necessaria”.

La verifica a cui si riferisce tale norma può essere una di quelle elencate dall’art. 188 cdu, ovvero una loro combinazione:

1. a) esame della dichiarazione e dei documenti di accompagnamento (controllo documentale);
2. b) richiesta al dichiarante di fornire altri documenti e loro esame (controllo documentale);
3. c) procedere alla visita delle merci (visita merci ovvero controllo scanner);
4. d) prelevare campioni per l’analisi o per un controllo approfondito delle merci (visita merci).

Al riguardo la circolare chiarisce che, in generale, le indicazioni contenute nei profili inseriti nel circuito doganale di controllo hanno lo scopo di segnalare al funzionario il rischio o i rischi prevalenti associati all’operazione doganale e, conseguentemente, indirizzarlo nelle attività di verifica al fine di confermare la presenza o meno, nel caso specifico, di un’eventuale violazione.

Qualora, a seguito della verifica della dichiarazione in dogana, le autorità doganali determinano un importo di dazi all’importazione diverso da quello risultante dagli elementi della dichiarazione, lo svincolo delle merci è subordinato al pagamento dell’importo dei dazi accertati ovvero alla costituzione di una garanzia a copertura dell’operazione (artt. 245, primo comma, Reg. Ue 2447/2015 e 195 cdu).

Se le autorità doganali nutrono dubbi sull’applicabilità di divieti o restrizioni e se a questi dubbi non può essere data risposta se non al termine dei controlli intrapresi, le merci non possono essere svincolate (art. 245, secondo comma, Reg. Ue 2447/2015).

Qualora non sia diversamente ed espressamente indicato nel profilo di rischio, il dubbio che può motivare il mancato svincolo deve basarsi su fatti concretamente constatati dal funzionario addetto alla verifica che possono riferirsi sia alla documentazione visionata sia alla merce visitata.

In assenza di indicazioni nel profilo di rischio e/o di dubbi concreti, manca la base motivazionale al diniego di svincolo; ad esempio, in presenza di un controllo documentale con profilo di rischio senza indicazioni specifiche, che si limita a segnalare la necessità di un controllo sull’origine, lo svincolo può essere bloccato solo se nella documentazione si rinvengono elementi contradditori a sostegno dell’origine della merce dichiarata che fanno chiaramente sorgere un dubbio sulla correttezza dell’origine medesima.

1. Profili di rischio presenti nel circuito doganale di controllo

La circolare illustra che la selezione delle operazioni da sottoporre a controllo deve avvenire secondo diversi criteri:

1) mirato: una volta definito il profilo di rischio, viene generalmente selezionata una percentuale di operazioni tra quelle le cui dichiarazioni corrispondono, per taluni dati, al profilo in questione;

2) casuale: una percentuale di operazioni doganali viene selezionata a controllo in maniera casuale. Premesso quanto sopra, è del tutto evidente che, al momento della selezione per il controllo documentale (CD), fisico (VM) o radiogeno (CS) va verificata, attraverso l’accertamento del funzionario doganale, la presenza o meno del rischio ipotizzato e di conseguenza la sussistenza di un dubbio concreto connesso al caso specifico circa l’applicabilità di divieti o restrizioni

Nel circuito doganale di controllo sono altresì presenti profili di rischio maggiormente descrittivi i quali indicano specifiche procedure di controllo e forniscono in modo preciso al funzionario le azioni da intraprendere, anche in relazione allo svincolo.

2. Elevazione del livello del controllo

In caso di selezione a controllo da parte del circuito doganale, è prevista la possibilità di elevare il tipo di controllo da effettuare, passando da quello documentale (CD) a quello radiogeno (CS) e, quindi a quello fisico (VM).

In tal caso, per innalzare il tipo di controllo, è necessaria la presenza di dubbi concreti, desumibili dalla verifica documentale, che giustifichino il passaggio al controllo radiogeno e quindi a quello fisico, ferma restando la possibilità di elevare il controllo a motivo di eventuali ulteriori elementi di rischio locale di cui è a conoscenza l’Ufficio.

Ne consegue che l’innalzamento del controllo deve avvenire solo qualora nel corso della verifica il funzionario ritenga concretamente sussistere il rischio specificato nel profilo.

Al riguardo, l’Agenzia ritiene necessario, al fine di evitare eccessiva discrezionalità da parte del singolo funzionario verificatore, che l’elevazione sia soggetta a preventiva autorizzazione da parte di un suo superiore gerarchico.

3. Analisi di laboratorio, accertamenti tecnici o documentali

A meno che non sia chiaramente richiesta la sospensione dello svincolo in attesa del risultato delle analisi di laboratorio, così come di altri differenti accertamenti di natura tecnica o documentale, la dogana deve, se richiesto, procedere allo svincolo delle merci appena effettuato il prelievo dei campioni necessario per gli accertamenti tecnici.

Come è noto, il mancato svincolo delle merci ha un notevole costo economico per gli operatori (magazzinaggio, perdita degli slot prenotati sugli aerei, ritardo nelle consegne e penali contrattuali, soste, ecc.) che, qualora non adeguatamente motivato, rischia di creare danni economici all’Agenzia in conseguenza di eventuali contenziosi per risarcimento da parte dei contribuenti.

La circolare precisa che a titolo precauzionale, considerata in ogni caso la responsabilità degli operatori commerciali, in presenza di svincolo delle merci in attesa del risultato degli accertamenti tecnici documentali, si dispone che lo stesso sia corredato da una nota della dogana che renda edotto l’importatore delle responsabilità, anche di natura penale, connesse alla messa in commercio di un prodotto che potrebbe risultare differente rispetto a quanto dichiarato a seguito dei risultati delle analisi di laboratorio.

4. Applicazione dell’articolo 245 Reg. Ue 2447/2015 e affidamento in custodia alla parte

L’Agenzia delle dogane nella circolare in oggetto precisa che nei casi di diniego di svincolo per fondato dubbio è necessario prendere in considerazione i costi di magazzinaggio che l’operatore deve sostenere in attesa del risultato degli accertamenti in corso, che possono consistere in analisi di laboratorio piuttosto complesse ovvero nell’esame di ulteriore documentazione che necessita di tempo per essere reperita e presentata alla dogana richiedente.

In tali casi, in alternativa allo svincolo già citato, l’Autorità doganale può ricorrere alla sospensione dello svincolo con contestuale affidamento alla parte della relativa merce, utilizzando la procedura prevista per le bollette di cauzione A20.

Anche in tali ipotesi, analogamente alla concessione dello svincolo, l’emissione della bolletta A20 è condizionata alla presentazione di una richiesta formale del dichiarante nella quale espliciti il luogo nonché l’assunzione di responsabilità della custodia delle merci nelle more dalla definizione dell’accertamento doganale.

La bolletta A20 deve essere accompagnata da una nota della dogana, diretta anche al rappresentante in dogana, ove diverso dal dichiarante, nella quale deve essere richiamato l’obbligo di custodia e di non manipolazione della merce nel luogo specificato fino alla definizione dell’accertamento doganale, ammonendo la parte sulle responsabilità, anche di natura penale, nelle quali potrebbe incorrere in caso contrario.

L’affidamento in custodia al dichiarante è possibile sempre che non sussistano rischi di sottrazione alla vigilanza doganale della merce da affidare in custodia.

In particolare, l’affidamento in custodia alla parte non può essere concesso al verificarsi delle seguenti condizioni:

– il tipo di violazione per la quale gli accertamenti sono in corso riguarda ipotesi di reato gravi, come ad esempio al traffico illecito di stupefacenti e di armi;

– il luogo per la custodia non coincide con una delle sedi operative del dichiarante;

– il dichiarante sia incorso nei precedenti 12 mesi in violazioni identiche a quella per la quale gli accertamenti sono in corso.

Nel caso di dichiaranti in possesso della certificazione AEO-C, l’affidamento in custodia non presenta rischi di sottrazione alla vigilanza doganale.

5. Visita e prelievo di campioni limitatamente a una parte delle merci

Ai sensi dell’articolo 190 cdu, il funzionario cui è assegnata la verifica merci (VM) può procedere, in alternativa alla verifica totale, alla verifica parziale delle merci (ossia avente ad oggetto solo uno o solo alcuni singoli contenuti nella dichiarazione), anche al prelievo di campioni.

Al termine del controllo, il funzionario registrerà in AIDA la modalità di verifica (parziale/totale) con l’indicazione nel campo note dei singoli/colli/container visitati.

6. Attività territoriale

Fondamentale è l’attività svolta dalle strutture territoriali in ordine ai processi di “valutazione” e “gestione” dell’analisi dei rischi ai fini della ridefinizione dei medesimi, attraverso un costante monitoraggio sulle operazioni oggetto di selezione al controllo e, in particolare, sull’esito del conseguente accertamento.

La circolare in conclusione evidenzia l’importanza dell’utilizzo dei report Soggetto Negativo al Controllo (RSNC), attraverso i quali gli uffici potranno segnalare operatori per i quali si ritiene opportuno valutare l’inserimento nel circuito doganale di controllo di profili soggettivi correttivi che abbattano i controlli, determinati da profili di rischio oggettivi, su soggetti non AEO più volte controllati con esito negativo.

A tali fini, l’Agenzia raccomanda i funzionari di verificare preventivamente, tramite il datawarehouse Cognos e la Banca dati Antifrode, che non sussistano controlli, dello stesso tipo e sullo stesso soggetto, effettuati da altri uffici doganali sostanzialmente positivi.